郑永年：“抓小放大”与经济发展战略的调整
文/郑永年
东亚经济体发展早期的“抓大放小”
在经济发展早期，东亚经济体的一大特点就是追求大企业，把企业做大做强。日本和韩国尤其典型，两国都是用组建企业集团的方式来追求经济增长和推进国家的现代化。企业集团通常掌握着一个国家的经济命脉，日本企业集团和韩国企业集团在其各自国家中都有举足轻重的作用。
日本企业集团（称为Keiretsu）是日本工业迅速发展和改变的来源，也是日本的竞争力的来源；而韩国企业集团（称为Chaebol）是韩国工业化的推动者。学界对日韩企业集团的研究一直主要集中在分别研究Keiretsu或者Chaebol，包括企业集团的历史、发展、结构、治理等，也有研究将日韩企业集团和英美企业集团进行对比，例如特征对比、治理模式对比和发展模式对比。这些研究都帮助人们认识大企业在一个国家经济发展过程中的关键作用。
日本企业集团Keiretsu的前身是日本财阀（Zaibatsu），它以三井、三菱、住友为主，并且集中在钢铁、银行、国际贸易等业务领域和其他各种关键经济部门且由母公司控制。二战后，为恢复经济，日本政府逐渐放松金融管制，银行信贷成为企业的重要融资方式，因此原日本财阀转变为以银行为核心的企业集团，也称“环型企业集团”。
该类型企业集团以银行为首，采用交叉持股，主要包括六大企业集团：三井、三菱、住友、富士、第一劝业银行和三和。同时，日本金融市场逐渐自由化，直接融资开始盛行，出现了不依靠银行贷款的“独立系企业集团”，即纵向结构的企业集团，也称“锥型企业集团”，例如，丰田、尼桑、本田、日立、东芝等。
韩国的企业集团Chaebol几乎是与日本企业集团同期发展和壮大起来的。二战后，韩国经济陷入混乱和停滞，韩国政府为了拉动经济的发展，开始实行一系列政策，例如1960年代朴正熙政权时期推出的第一个五年经济计划，又如韩国的“出口立国”政策。三星、现代、大宇等企业集团便在这时迅速发展起来。1975年，韩国开始效仿日本的综合商社制度，但是只有大企业集团才能设计综合商社，导致财富集中在这些大企业集团手里。同时，韩国政府为了实现经济计划和经济增长目标，将资源大幅度向大企业倾斜，甚至对这些企业集团拥有相当程度的控制权。因此，韩国的企业集团，也被称为韩国财阀的“Chaebol”逐渐形成。
在东亚经济体中，日韩也是二战之后少数跨越世界银行所说的“中等收入陷阱”而成功提升为发达经济体的国家。因此，人们往往把企业规模和财富等同起来。通过组建大企业集团来追求经济发展的方法纷纷为亚洲其它经济体所仿效。
改革开放以来，中国基本上也走了这样一条道路。最为典型地表现在1990年代朱镕基总理时期对国有企业实行的“抓大放小”改革战略。“抓大”就是对大型国有企业实行公司化，合并成为国有大企业集团；“放小”就是对小型国有企业进行民营化或关闭，尤其是那些长年亏损或者经营效益不好的企业。这个改革战略非常成功，迄今取得了巨大的成就。尽管1990年代之后，中国的企业改革已经向纵深推进，但并没有发生结构性变化。在很大程度上说，1990年代的企业改革，造就了今日中国的经济格局。
“抓大放小”战略为何需要调整
但是，从各种经济现象来看，现在需要对这一改革战略进行反思，在反思的基础上进行调整。
为什么？简单地说，今天，无论是“大”还是“小”都出现了很多问题。一方面，大企业本身面临包括竞争力趋弱在内的诸多问题，另一方面，大企业对中小型企业产生着深刻的影响，在一定程度上制约着中小型企业的发展。
1.过度扶持大企业的弊端
把企业做大做强无疑是正确的。大企业既是财富的创造者，也是财富的集中地。但问题是企业如何做大做强，又以什么方式保持企业又大又强。经验地看，在很多地方，无论是国有企业还是民营企业，当企业越来越大时，其和政府的关系发生了变化，过度依赖政府，造成了“过大而不能倒”的局面。
今天，无论在哪个大城市，与大企业有关的弊端是显而易见的，至少包括如下几个轻易能够观察得到的现象。第一，大企业占用和消耗的太多的政府资源。第二，大企业资金使用的效率非常低下。第三，一旦过大，大企业往往依靠垄断而维持现状，失去了进步的动力。第四，大企业往往绑架政府，尤其是地方政府，迫使地方政府继续无限制地向运营不良的企业输血。第五，因为大企业消耗了大量的资金，中小型企业得不到应当得到的资金。
这些现象很是普遍，不仅一线城市是这样，每一个省城甚至地级市都有这些问题。并且，近年来情况一直在不断恶化。最重要的是，因为中国特有的体制机制，在国有银行和国有企业之间形成了一种特殊关系，大量的金融在两者之间流通，形成账面上的“数字经济”，但在地面上很少有具体的经济活动。而真正需要金融支持的中小企业则得不到具有实质性的支持。
2.发展小企业的重要作用
另一方面，中小型企业的情况又是如何呢？中小型企业大都是民营企业。中国民营企业的发展经历了几个关键的阶段。早期的民营企业是从乡镇企业发展而来。中国的改革始于农村的土地改革，即农村生产承包制。土地改革为农业的发展释放出巨大的能量。不过，就农村经济发展而言，乡镇企业的发展甚至更为重要。农村生产责任承包制提高了劳动生产力，把大量的农民从土地上解放出来。正是乡镇企业吸纳了大量从土地解放出来的农业劳动力。与农村改革几乎并行的是“上山下乡”的知识青年的返城因素。知识青年回城出现了就业问题，大部分知识青年就走上了创业，也助力了城市民营企业的发展。第二波民营企业的发展根源于上述朱镕基1990年代的“抓大放小”的国有企业改革战略。大规模“放小”（即民营化）产生了大量的民营企业。1990年代也是行政体制改革的关键年代，政府精简需要大量的政府官员离开政府。而民营企业的发展刚好为人们从政府转向企业提供了条件，当时被称为“下海”。之后的一波便是房地产企业，因为很多房地产企业为民营企业。而大量的科技企业，尤其是制造业领域，也是民营企业的大本营。
很长一段时间以来，人们一般用“56789”的数字来形容民营企业的重要性和贡献，“5”就是民营企业对国家的税收贡献超过50%；“6”就是国内民营企业的国内生产总值、固定资产投资以及对外直接投资均超过60%；“7”就是高新技术企业占比超过了70%；“8”就是城镇就业超过80%；“9”就是民营企业对新增就业贡献率达到了90%。自然，这些数字是就全国平均水平而言的，在民营经济发达的长三角和珠三角远远不止这些数字。这两个三角洲是中国的两个最大的经济引擎，一个也不能熄，而支撑这两个三角洲经济活跃度的便是民营企业。
我们在调查中发现，凡是民营企业活跃的地方，经济就非常活跃；凡是民营经济不活跃的地方，经济就趋向于显得死气沉沉。我们走访了一个北方的大城市，常驻人口是1100万，其中户籍人口就有900多万，这相当于流动人口只有200来万。但是在深圳，常驻人口现在是1700多万，而户籍人数只有600万左右，相当于有1100万是流动人口。大量的流动人口来到深圳表明深圳的经济活跃程度，因为这些人口能够在深圳呆下去就是因为深圳有工作机会。同时，大量的流动人口也带动了中小民营企业的发展。这样，在人口流动和民企企业发展两者之间形成了一个良性循环。广州也是一样的，外来人口和经济活跃之间是互为强化的。浙江和江苏的很多城市都能够吸引大量的年轻人创业，经济非常活跃。
也同样重要的是，民营企业在中国的企业全球化或者“出海”和构建全球经济命运共同体过程中扮演关键作用。尽管今天一些主要西方国家盛行经济民族主义和贸易保护主义，全球化出现逆流，但中国在继续努力推进全球化。旧的世界秩序面临解体，新的世界秩序需要形成。但是，新世界秩序需要经济基础，从农业社会到工业社会再到今天的人工智能社会，这一点不会改变。如果没有经济基础，任何形式的国际秩序都会很不牢靠。正是在这一意义上，中国作为第二大经济体多年来正在以自己的方式推进全球化。在构建国际秩序的经济基础方面，企业是经济主体。在这一过程中，国有企业和民营企业必须形成劳动分工。
以“一带一路”为例。国有企业引领了“一带一路”1.0版，聚焦于大规模的基础设施，但是在进入“一带一路”2.0版之后，民营企业起到了一个主导作用。正如在一个国家的内部，大规模的基础设施建设需要国家力量，中国企业“走出去”在当地进行大规模的基础设施建设必须依靠国有企业。在这个阶段之后，聚焦民生经济的民营企业就显得重要，因为对当地社会来说，基础设施建设的目标便是改善民生经济。这就要求国有企业和民营企业之间的互相配合。
今天，中国的民营企业加快了“出海”的步伐，这不仅有利于当地的经济发展，也有利于民营企业自身的发展。就当地社会利益而言，民营企业因为比较灵活，比较容易能够融入当地社会，为当地解决就业和地方税收的问题。就本身发展而言，在国内市场趋向饱和的情况下，民营企业的产业链和供应链需要在国际面布局和延申，否则会导致内部的恶性竞争。再者，在地缘政治恶劣的情况下，国有企业“走出去”会变得越来越敏感，而民营企业则可以通过在地化等方式避免这个问题。
也就是说，无论是内部经济面的就业、税基和税收，社会面的稳定和中产的成长，还是外部的企业全球化和人类经济命运共同体构建，发展中小型企业已经成为中国经济发展的核心要务。
3.政策落实的需要
对这个要务，中央层面不能说不重视。改革开放以来，国家已经确立了民营企业的法律地位，表现在宪法、物权法和民法典等法律体系上。近年来在政策上再三强调“两个毫不动摇”。今年又推出了《中华人民共和国民营经济促进法》。但是，在微观层面，政策落实很难说是有效的、符合中央的期望。经验地看，尽管宏观层面条件很好，到了微观层面很多政策的落实则出现问题，民营企业依然面临严峻的挑战。
那么，为什么会出现这种情况？这不是简单的地方政府执行不力的问题。其实，尽管一些地方的确存在执行不力的问题，但大多数地方政府都非常辛苦地在实施这些政策。效果不理想有很多原因，但很大一个原因是存在一个结构性的问题，即如何处理大企业跟中小型企业之间的关系。地方政府的资源是有限的，在资源制约的情况下，处理好大企业与中小企业之间的关系成为核心问题。
在这个问题上，现在迫切需要转变策略了，从以前的“抓大放小”，转变为“抓小放大”。也就是说，企业做大之后，政府应当选择“退出”，政府的目标应当从大企业转向中小企业。
如何实现“抓小放大”
1.强化市场机制
这方面，日本和韩国等经济体的战略是非常明显的。正如前面所讨论的，在发展早期，由于追赶的需要，这些经济体运用财政、金融等政策工具和行政主导等硬性手段，通过“抓大”，有选择地优先推动某些目标产业，快速实现技术和产业的跃升。但是，在追赶成功后，政府逐步强化市场竞争机制的作用来引导未来产业的发展方向。
日本在1990年代之后，其产业政策从目标产业政策（targeting policy）转向为经济合作与发展组织提倡的积极性产业调整政策（positive adjustment policy）。同期，韩国也发现尽管依靠财阀推动产业升级短期内效果显著，但其中涉及到的政商关系对产业结构的长期影响已经对产业升级构成了阻力，因此逐步开始强调市场在资源配置上的关键角色。韩国政府更是借1997年亚洲金融危机所构成的严峻挑战，逐步转变政府职能，向广泛多元参与的市场增进模式过渡，将扶持财阀发展的政策调整为鼓励中小企业成为国家发展主力的政策。不过，经验地看，日本的调整比较成功，而韩国的经济结构依然以财阀为主。这也表明，在韩国，大企业已经“牢不可破”，成为“过大而不能倒”的局面。新加坡和中国的台湾也有类似的政策调整。
2.培养未来的大型企业
综合各个经济体的经验，简单地说，企业做大了，政府就需要退出来，把它交给市场，因为无论是在国内市场还是在国际市场，大的企业不仅有能力从市场里面获得支持，而且只有通过这种方式，大企业才能具有国际竞争能力。但是，面对中小企业，尤其是我们所说的专精特新企业，政府应当扶持和培育。
当前，各地最主要的问题是很多大企业，无论是国有企业还是民营企业，占用了太多的资源，导致中小型企业基本上拿不到应当有的资金。因此，如果某些大企业实际上是救不活的，尽管政府负有社会稳定的责任，但是政府必须有一个决定，当断则断，把庞大的资金用于扶持中小企业和专精特新企业。
近年来的房地产就很典型。一些房地产企业遇到困难，政府的确需要干预，
因为这不仅涉及到企业本身的问题，也涉及到很多老百姓的利益。但是，政府干预并不是要继续投入大量的资源来救这些企业，而是要稳定市场。房地产发展已经到了顶峰，无论政府怎么做，也回不到从前能够拉动地方经济的局面。政府的角色应当是培养未来的大型企业，也即今天的中小型企业。
实际上，这也解释了现在中国各个城市发展的差异。杭州这些年为什么发展那么快？有两个原因是很显然的。第一，杭州政府很少去救那些因为缺少市场竞争力而倒闭的企业。第二，杭州此前没有很多大的企业。前几年对一些大企业反垄断，所以大家没有把大量的资源投到龙头企业，很多资金反而流向了中小型企业，造就了今日的发展势头。“杭州六小龙”已经闻名世界，今天更是形成了“百舸争流”的局面。
也就是说，并不是地方政府不想发展中小企业，而是大的企业吸收消化了大量的资金，而这些大企业已经形成了“过大而不能倒”的局面，地方政府不得不为之。不过，从长期发展利益来看，地方政府必须作出一个决策——是继续支持经营不良的大企业，还是转向扶持中小企业呢？
很显然，无论从地方还是国家长远发展利益来看，坚决支持专精特新企业和中小型企业要远远比把大量的资金投入到一些没有很大竞争力的大企业要好得多，前景也要明朗得多。
在这方面，我们还要继续学习美国。尽管美国出现了很严峻的问题，但其经济和科技创新面依然充满生机。这和美国处理好大企业与中小企业之间的关系有关。在美国，企业做大了就要被反垄断，因为垄断被视为是阻碍创新；同时，历任美国政府对中小企业非常重视，尤其表现在对中小型企业的资金资助方面。
应当强调的是，无论从哪个角度来看，“抓小放大”绝对不是说不要重视大企业了。恰恰相反，大企业对任何国家来说都是非常核心的。“放大”意味着政府要改变以往的政策。不是要对大企业进行行政性保护，而是要为它们营造一个良好的竞争性环境。在行政保护下的强大是不可持续的，而在竞争环境中的强大才是可持续的。
3.为构建良好业态提供正确指引
再者，尽管地方政府也想发展中小企业，但一些地方政府不知道如何做。一些地方政府一方面不让本地企业离开本地，另一方面又阻止其他地方把本地企业拉走。也就是说，一些地方政府专注于构建业态。但是，经验地看，这个做法并不是那么有效。企业是最聪明的，它们知道自己应当去哪里，知道把研发部门放在哪里，把生产部门放在哪里。因此，政府构建业态的思维，反而阻碍了企业的发展。政府不需要自行构建生态，而是让企业构建业态。
在企业的出海和国际化方面，政府也需要对大企业和中小企业实行不同的战略。对大企业，尽管它们有较大的能力来应对外在环境，但它们不知道如何应对另一些特殊的情况。因此，政府迫切需要开始对它们制定一整套系统的指引和指导以防范和应对它们意识不到的风险。这方面，最近围绕着美国的巴拿马运河的控制权问题就是典型的例子。因为地缘政治的变迁，类似的事情今后也会发生，企业迫切需要国家的指引和指导，才能以一种更符合国家利益的方式来处理这类问题。
而中小型企业在“出海”方面更是脆弱。尽管如前所述，它们有“出海”的必需，但没有能力应对“出海”所面临的困境。前些年，一些人不当地提出“不出海，便出局”，并经过媒体（尤其是社交媒体）的渲染，有效提升了诸多民营企业的出海欲望。但现实情况是，很多企业因为不当“出海”，而加快了它们的“出局”，演变成“一出海，便出局”这样一个不想要的局面。
在这方面，西方与东亚的日本和韩国做得很好，这些经济体所积累的经验值得我们参照。自然，这不是照抄照搬，而是要根据我们自己的情况辅助企业出海，保护出海企业的利益。“走出去”是一个系统，需要政府和民间的紧密合作。这方面刚刚开始，还有很长的路要走。
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来源：公众号“大湾区评论”
